PREFEITO ANDERSON ZANON DE SAPUCAIA-RJ É CONDENADO EM PRIMEIRA INSTÂNCIA

Processo nº: 0002376-26.2013.8.19.0057

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"O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO propôs a presente Ação Civil Pública por improbidade administrativa em face de ANDERSON BARCIA ZANON. Aduz a exordial que foi instaurado Inquérito Civil para apurar notícia de falsificação da Mensagem nº 41, tendo havido representação na qual figura como noticiante a vice-presidente do PRD. Cita o M.P. que ouviu diversos vereadores e houve requisição de mídia com reprodução de Sessão Extraordinária da Câmara Municipal, e que, ao final, há prova de que o Chefe do Executivo encaminhou documentos falsos ao TCE-RJ, com a finalidade de juntá-los a processo de prestação de contas do Exercício de 2010 na defesa de seus interesses, havendo, ainda, CPI da Casa Legislativa que concluiu pela existência de irregularidades acima, uma vez que a Mensagem nº 41/10 nunca teria sido protocolada ou teria tramitado pela Câmara Municipal. Cita que o Projeto de Lei 04/10 teve como mensagem originária a de nº 45, que resultou na Lei Municipal nº 2297/10, e que nunca houve a Mensagem nº 41, que foi anexada ao Procedimento Administrativo junto ao TCE. Indica o M.P. as irregularidades da Mensagem nº 41 e que a norma que se originou da Mensagem nº 45 autorizava a abertura de crédito adicional suplementar até o limite de 30%, mas que o TCE-RJ detectou que o Executivo ultrapassou tal limite, e opinou pela rejeição das contas, e quando instado o Réu a se manifestar sobre a irregularidade apontada, encaminhou a Mensagem nº 41/10 com a mesma data da mensagem nº 45 com outro texto, sendo que na Mensagem nº 41 estaria indicado que estava autorizada a abertura de crédito de mais 30% sobre o acima dimensionado. Demonstra o M.P. o que o corpo técnico do TCE-RJ deliberou e que a Mensagem nº 41 é factoide, e tudo teria sido feito para justificar a ilegalidade de proceder a abertura de créditos adicionais em descompasso com a autorização legislativa e fez republicar a Lei Municipal nº 2297/10, em 07/09/11, inserindo no texto a parte desejada, mas que a Câmara Municipal jamais procedeu a qualquer modificação na lei, sendo que a republicação foi determinada pelo Demandado. Salienta o M.P. que a republicação acabou por ter efeito favorável na aprovação de suas contas, considerando-se sanada a irregularidade inicialmente apontada, tendo assim ludibriado o TCE-RJ, o que não ocorreu na Câmara Municipal. Frisa que inconformado o réu com a rejeição das contas pela Câmara Municipal, ajuizou mandado de segurança, julgado improcedente, que aguarda decisão por parte do Tribunal. Assevera o M.P. que ouviu em seu Gabinete o réu, e que sua tese é absolutamente inverossímil. Afirma o M.P., por último, que os atos causaram dano ao erário no total de R$ 5.250.071,64 e requer a condenação ao ressarcimento, e das sanções do art. 12, II e III da Lei 8429/92. Com a inicial vieram os documentos de fls. 26/374. Decisão indisponibilizando os bens do réu às fls. 375. Defesa Preliminar às fls. 414/434 onde apenas aborda o mérito da presente, e junta os documentos de fls. 235/472. Cópia de Agravo de Instrumento às fls. 473/497. Manifestação do M.P. às fls. 517/522. Decisão em A.I. às fls. 525/528. Decisão recebendo a inicial às fls. 535/536. Resposta do réu às fls. 554/584, onde aduz que, em 2009, visando regulamentar o orçamento de 2010, foi editada a Lei nº 2235/09 que, em seu art. 6º, estipulava crédito adicional suplementar até o limite de 30% e, no decorrer de 2010, com a necessidade de rever o orçamento, enviou o Executivo a Mensagem nº 45/10, visando alterar o referido art. 6º, para que fosse determinado mais 30% além daqueles 30% já concedidos anteriormente, que deu origem à Lei Municipal nº 2297/10. Salienta que o TCE-RJ constatou, no exercício de 2010, possível gasto além do crédito autorizado pela Lei 2235/09, mas que, quando da intimação deste órgão fiscalizador, o réu, para demonstrar que o gasto teria sido feita de forma legal, acabou cometendo erros materiais na resposta ao TCE, que não tiveram dolo nem a intenção de burlar ou causar prejuízos ao ente municipal. Cita que, quando se constatou a necessidade de ter no orçamento de 2010 mais 30% além dos já concedidos pela Lei nº 2235/09, foi elaborada a Mensagem nº 41, que trazia a expressão ´mais 30%´, relativamente às dotações previstas na Lei nº 2235/09. No entanto - continua - tal mensagem ficou arquivada junto às demais mensagens da Prefeitura, e não foi enviada à Câmara Municipal, sem que houvesse dolo ou prejuízo ao erário. Ao invés de exigir a aprovação nada mensagem nº 41, o setor responsável da Prefeitura fez nova Mensagem, com o mesmo objeto da Mensagem nº 41, que levou o nº 45, e esta sim foi enviada à Câmara Municipal, e deu origem à Lei nº 22397/10. Observa o réu que tudo não passou de equívoco, e que, quando foram prestadas as contas municipais ao TCE-RJ, por novo lapso, não foi juntada a Mensagem nº 45 e, num primeiro momento, o TCE encontrou valores excedentes aos inicialmente autorizados pela Lei nº 2235/09. Para se defender, afirma o réu, junto ao TCE-RJ, foi enviada a Mensagem nº 41 ao invés da Mensagem nº 45, e a lei nº 2297/10, resultante da Mensagem nº 45. Por fim, afirma que o M.P. não conseguiu atestar qualquer ato cabal de improbidade administrativa, e que não houve ilícito ou dolo por parte do réu. Réplica às fls. 586/598. AIJ às fls. 615/618. Alegações finais do M.P. às fls. 619/631. Decisão em A.I. às fls. 632/643. Alegações finais do réu às fls. 646/663. É O RELATÓRIO. PASSO A DECIDIR. Inexistem preliminares a serem enfrentadas. Trata-se de ACP onde o M.P. indica que o chefe do Poder Executivo Municipal, ora réu, falsificou a Mensagem nº 41/10 para justificar gastos acima dos permitidos pela Lei Orçamentária, e que teria o mesmo ultrapassado o limite de 30% aprovado pela Lei Municipal nº 2297/10, e, por último, fez republicar a Lei Municipal supramencionada inserindo no texto a alteração pelo próprio réu desejada. Entendo, para melhor entendimento das questões ventiladas na inicial, que seja abordado inicialmente o fundamento de que o Poder Executivo municipal, no exercício de 2010, acabou por gastar mais do que estava autorizado a despender. A partir deste ponto, é possível se verificar as demais fundamentações, ou seja, a falsidade da Mensagem nº 41 e a republicação sem autorização legislativa de texto de lei com modificações. No cerne de toda a questão está a Lei Orçamentária Municipal para o exercício de 2010, cuja cópia encontra-se às fls. 96 dos autos (Lei 2235/09). Traz a própria Lei, em ser art. 6º, autorização do Poder Legislativo municipal para que o Poder Executivo abrisse créditos adicionais suplementares no exercício de 2010 até o limite de 30% do valor total do valor fixado para despesa. Resta certo, assim, que para o exercício 2010, o Poder Executivo municipal já estava autorizado a lançar mão de créditos adicionais no importe total de 30%. Posteriormente, como pode se ver das folhas seguintes, ou seja, fls. 97, a Câmara Municipal autorizou o Poder Executivo a ´abrir créditos adicionais suplementares no decorrer do exercício 2010 até o limite de 30% do total fixado para a despesa´. Essa autorização consta da Lei 2297/10, que data de dez de setembro daquele ano. Deve ser ressaltado - e isto é preponderante para o entendimento do que ocorreu - que o texto desta Lei é idêntico ao texto da Lei anterior. Explico. O art. 6º da Lei 2235/09 não foi alterado pelo art. 1º da Lei 2297/10, pois seus textos eram idênticos. Ora, não faz sentido que uma lei posterior venha a alterar lei anterior orçamentária para afirmar exatamente o que já constava de seu conteúdo. Quando da consulta de fls. 297, ou seja, da Ata da 5ª Sessão extraordinária da Câmara Municipal de Sapucaia, realizada em 06/04/2011, vê-se claramente que os edis entendiam que, no orçamento de 2010, teriam havido duas suplementações: a primeira de 30%, já constante da própria Lei Orçamentária, e a segunda de mais 30% sobre este valor já suplementado, incluído pela Lei 2297/10. Não pode haver dúvida de que este era o escopo da Lei nº 2297/10: suplementar com mais 30% o orçamento de 2010. Entender-se o contrário é se afirmar que a lei 2297/10 é inútil, por trazer disposição absolutamente inócua. Claro está, então, que a Mensagem nº 45, enviada do Poder Público municipal trazia, em seu bojo, evidente erro material, pois desejava o Poder Executivo, em agosto/10, suplementação de mais 30%, e, assim, fez enviar ao Legislativo a Mensagem nº 45. Esta traz consigo o Projeto de lei nº 64/10, que visa transformar o supramencionado art. 6º da Lei 2235/09 (Lei Orçamentária de 2010). Contudo - repito -, por erro material, não houve qualquer alteração no texto da Lei Orçamentária original, pois a Mensagem nº 45 queria mais 30%, mas seu texto não indicava isto. Friso: entender-se o contrário é o mesmo que se afirmar que a referida Lei 2297/10 contém expressões inúteis, o que não é aceitável. Concluindo, o Poder Legislativo municipal autorizou de fato o Poder Executivo a gastar 60% a mais do orçamento até então fixado, porém o texto da lei 2297/10 estava em confronto com o conteúdo material da Mensagem. Assim, não há que se falar em dano ao erário, ou em ausência de obediência do Poder Executivo municipal aos parâmetros estabelecidos na Lei Orçamentária, pois havia autorização legislativa para gasto de 60% (30% já constante mais 30%) a mais do Orçamento. Por isso, o pedido de nº 1 de fls. 24 deve ser indeferido. Contudo, como já foi dito acima, há dois fatos ainda a serem esclarecidos. Continuando, quando o TCE-RJ, no momento de aferição das contas, relativas ao ano de 2010, constatou, face aos erros materiais acima frisados, que não havia autorização formal para gastos acima do limite de 30%, eis que era o que a lei formalmente estabelecia, requereu esclarecimentos do ordenador da despesa, uma vez que emitido por aquele parecer prévio contrário à apuração das contas do Chefe do Poder Executivo, em face de irregularidade. Isto está claro do documento de fls. 76 e ss. Cabia, assim, ao Executivo municipal proceder a sua defesa esclarecendo ao TCE que a Lei 2297/10 estava materialmente equivocada. Isto foi feito, como se percebe de fls. 77. No entanto, o TCE manteve a irregularidade sob o argumento de que não havia prova de que a Lei Orçamentária havia sido de fato alterada, exigindo, então, a republicação da Lei 2297/10, com a devida alteração. Vê-se claramente do documento de fls. 77 que baseou o réu suas alegações na Mensagem nº 41/10, que teria sido enviada à Câmara Municipal. Ocorre que, como já está provado nos autos, e o réu não nega tal fato, a Mensagem nº 41 jamais foi enviada à Câmara. Às fls. 560 o próprio réu - como já ficou acima frisado - afirma que a Mensagem nº 41 não foi votada ou aprovada pela Câmara Municipal, pois remanesceu nos arquivos da Prefeitura. Indaga-se, então, se o próprio réu afirma que a Mensagem nº 41 jamais chegou ao Poder Legislativo, como a mesma pode ostentar carimbo desta última Casa? É possível se admitir equívoco por parte do réu quando apresenta sua defesa ao TCE exibindo a Mensagem nº 41. Entretanto, não há escusa quando esta é apresentada com carimbo de protocolo da Câmara Municipal que não condiz com a realidade, o que é relatado pelo TCE às fls. 79. Pode-se dizer isso não só pelo teor do ofício da Câmara de fls. 36, mas também pelo cotejo entre o carimbo constante no documento de fls. 41 (Mensagem nº 41) e os apostos nos documentos de fls. 44, 46, 50, 54, 57, 59, 61 e 62, estes últimos efetivamente recebidos na Câmara. Há evidente dolo na apresentação deste documento ao TCE, tudo no afã injustificável de aprovação de suas contas junto ao órgão fiscalizador. Há outro fato sobre o qual esta sentença precisa se debruçar: no dizer do M.P., o Poder Executivo municipal fez republicar lei sem autorização legislativa contendo alteração de texto original. Isto é o que abaixo será analisado. A prova desta republicação veio aos autos de maneira inequívoca no documento de fls. 98. Indaga-se: qual o motivo de tal publicação, bem como se ela estava lastreada pelo Poder Legislativo Municipal. O motivo da publicação resta claro às fls. 79. O TCE só admitiu retificar seu parecer prévio contrário às contas do réu se houvesse republicação da Lei 2297/10 com ´redação que corresponda à realidade e a necessidade do Município´. Assim, para ter as contas aprovadas, era preciso retificar o texto da lei 2297/10. Ocorre que para tal retificação ter o efeito pretendido, ou seja, sanar o vício material que dispunha a lei 2297/10, era necessário trâmite legislativo, o que jamais ocorreu, pois não há prova nos autos de qualquer mensagem do Poder Executivo ao Legislativo para que o texto original da lei fosse corrigido. Tal publicação, por não se revestir dos requisitos formais para sua elaboração, nenhum efeito deveria produzir. A mesma, por si só, nada representa. Porém, o Réu apresentou a publicação supramencionada ao TCE-RJ, tudo para que suas contas fossem aprovadas e, foi com base nesta aparente legalidade que as mesmas foram aprovadas. Note-se que o documento de fls. 99/108, mais especificamente às fls. 102, relata com clareza que o motivo do parecer prévio favorável à aprovação das contas do Poder Executivo e a consequente aprovação pelo Plenário ocorreu em função da apresentação da supramencionada Mensagem nº 41, bem como a republicação da Lei Municipal 2297/10, com o texto alterado. O parecer chega às mesmas conclusões da presente sentença, mas informa que não é de sua competência a análise de eventual infração penal, bem como de infração político-administrativa. Com relação ao dolo, este é evidente. Não há como se admitir que os fatos narrados acima foram praticados sem ciência efetiva do que se estava fazendo, ou seja, apondo carimbo que já não era mais utilizado pela Câmara Municipal em documento que jamais foi encaminhado a tal Casa Legislativa, republicando, com base neste, lei que não passou pelo crivo do Legislativo e utilizando-se deste expediente, com aparência de legalidade, para fazer prova a seu favor junto ao órgão de fiscalização de contas. No termos do art. 11 da Lei 8429/92, constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade e lealdade às instituições. Com esta conduta, violou o Réu seus deveres de honestidade e de lealdade às instituições. Não é possível que se entenda como conduta honesta, proba e leal a apresentação ao órgão de fiscalização estadual mensagem do executivo com evidente fraude material, bem como apresentação de publicação de jornal com texto com aparência de lei, que sabe não revestida dos requisitos necessários a sua formação. Assim sendo, JULGO PROCEDENTE EM PARTE a presente Ação Civil Pública para condenar o réu nos termos do art. 12, III, da Lei 8429/92. Passo a dosar as sanções. É preciso fixar, desde logo, que, para fixação das sanções por condenação por ato de improbidade, devem ser levados em consideração os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, norteados pelas considerações sobre a reprovabilidade e lesividade da conduta, dano ao erário, o proveito pessoal decorrente do ato e grau de culpa no atuar ilícito. Ressalte-se, ainda, que a inexistência de dano direto ao erário não tem o condão de desqualificar suas condutas como ímprobas, pois por decorrência do artigo 21 da Lei de Improbidade, a aplicação de pena não depende sequer de dano ao patrimônio público, conceito mais abrangente do que erário público. As penas previstas no art. 12, III, da Lei de Improbidade são: a) perda da função pública, b) suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, c) pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente d) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. A jurisprudência afirma com clareza que é possível a aplicação de parte das penas, sendo que todas ou apenas uma. O que é preponderante para a fixação é a gravidade do fato. Em meu entendimento, o fato que ora se julga é gravíssimo. Repito: não houve dano ao erário. Porém, não poderia o Chefe do Executivo municipal basear sua defesa junto ao órgão fiscalizador estadual em documento fraudado e se utilizar de publicação que sabia não poder gerar efeitos, e tudo isso com a finalidade de ver suas contas aprovadas junto ao TCE. A conduta de tentar enganar outros servidores públicos que têm como função precípua fiscalizar os Chefes do Executivo e conseguir seu intento de maneira fraudulenta não é aceitável, não é a conduta que se espera dos agentes políticos. Impossível não vislumbrar nas condutas em tela dolo intenso, vontade de fraudar, intenção de obter, de maneira escusa, vantagem indevida, ainda que de cunho não patrimonial. Os reflexos de tal conduta na Administração Pública são evidentes, ou seja, a própria aprovação de suas contas e todos os consectários que daí advém. Se isto não é gravíssimo, pergunta-se: o que seria? Não posso me furtar, assim, a aplicar todas as penalidades previstas no referido inciso III do art. 12. Condeno, assim, o réu à perda da função pública, bem como a suspensão de seus direitos políticos por três anos (patamar mínimo), e também ao pagamento de multa civil de vinte vezes o valor da remuneração percebida pelo agente, além da proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Faço notar que apliquei no patamar mínimo a suspensão dos direitos políticos do réu em função de que condenei o mesmo em todas as penalidades do referido inciso III, o mesmo podendo ser dito em relação ao valor da multa civil. Condeno o réu em custas, bem como em honorários que arbitro em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), face a inexistência de dano ao erário, uma vez que foi em função deste suposto dano que o M.P. fixou o valor da causa. Após o trânsito em julgado, promova-se a inscrição da condenação no Sistema CNJ - Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa (CNCIA). P.R.I."
FONTE: www4.tjrj.jus.br/consultaProcessoWebV2/popdespacho.jsp?tipoato=Descri%E7%E3o&numMov=61&descMov=Senten%E7a